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新一轮煤电之争的成因及可能后果

2018-10-26 14:00:47

新一轮煤电之争的成因及可能后果

近年来,我国实行煤电价格联动政策,一度缓解了“市场煤”与“计划电”之间的体制矛盾,但煤电两个产业之间的关系、尤其是两个行业之大型企业之间的关系,还远远没有理顺,煤电两个产业关系不顺,实质上是利益关系未理顺。一是电力行业利益与国计民生整体利益的关系未理顺。二是电力行业不肯轻易放弃既得利益。

一、煤电关系不顺及其原因

1.煤电产业关系不顺

近年来,我国实行煤电价格联动政策,一度缓解了“市场煤”与“计划电”之间的体制矛盾,但煤电两个产业之间的关系、尤其是两个行业之大型企业之间的关系,还远远没有理顺,主要表现在三个方面:一是每年产运需衔接,与五大发电集团公司下属电厂签订电煤合同往往都不顺利。二是煤炭行业向五大发电集团公司供应电煤呈亏损状态。2008年月,原中央财政煤炭企业原选煤单位成本313.4元/吨,电煤平均售价313.5元/吨,电煤平均售价与原选煤单位成本持平,扣除按市场价格销售的电煤,仅以销售给五大发电集团公司的电煤合同价格核计,则煤炭企业向五大发电集团公司销售电煤是亏损的。三是电煤供应患有“政府依赖症”。仅仅依靠正常的市场机制难以保障电煤供应,每有煤炭供应偏紧形势,皆需政府出面干预方可保障电煤、电力供应,而且往往是牺牲国有重点煤矿的利益。

2.煤电产业关系不顺的原因

煤电两个产业关系不顺,实质上是利益关系未理顺。

一是电力行业利益与国计民生整体利益的关系未理顺。从长远看,随着资源开采成本上升,矿产资源价格必然呈上涨趋势。此前几年,在全世界范围内,石油、矿石、煤炭等矿产资源的开采成本和销售价格皆有大幅上涨,我国煤炭价格大幅上涨不仅是由于供应偏紧和正常开采成本上升,还有弥补历史欠账、使成本完全化的加幅因素。据国家安监总局统计数据,2001年至2008年,原中央财政煤炭企业原选煤单位成本年均增长15.1%,商品煤综合售价年均增长16.1%(注:参与成本计算的煤量全部是国有重点煤矿产量,参与商品煤售价计算的煤量包括采购地方煤并面向市场销售的煤炭,该部分煤炭售价高,近年来其所占比重不断提升,以致统计的商品煤售价增幅高于原选煤单位成本增幅),供发电用煤平均售价年均增长11.9%(注:供给五大集团公司的电煤价格相对较低,供给其它电厂的价格相对较高),扣除统计口径差异的影响,煤炭价格的上涨幅度应该略低于煤炭成本的上升幅度,供发电用煤价格涨幅则明显低于成本升幅,供五大发电集团电厂的煤炭价格涨幅更加偏低。

我国电力供应主要依靠燃煤发电,按市场机制,电力价格应随煤炭成本及煤炭价格的波动而波动,但考虑到下游行业和人民群众的承受能力,国家所掌控的电力价格运行轨迹是持续、稳步上涨,并未随煤炭价格波动而波动。据国家统计局分行业价格指数,在1998年至2000年煤炭市场疲软期间,煤炭价格累计下降了10%,但电力价格却上涨了9%;2003年至2007年煤炭市场处于相对旺盛阶段,煤炭价格年均上涨10.2%左右,但电力价格年均只上涨2.5%左右。

近两年电价上涨迟缓致使我国电力价格水平总体偏低。据分析,我国电力价格与同样煤炭资源丰富的美国相比,2007年我国销售电价、工业电价分别为0.07美元/千瓦时和0.069美元/千瓦时,美国销售电价、工业电价分别为0.085美元/千瓦时和0.064美元/千瓦时,销售电价我国偏低(原因是居民用电价格低),工业电价基本持平。若将我国的能源稀缺地区上海、广东与能源稀缺的日本相比,2006年上海工业电价是日本的80.0%,广东工业电价是日本的86.5%。但与同样属于发展中国家的印度相比,我国电价略微偏高。考虑到发展中国家与发达国家能源价格的差异性,与国际能源署统计的多个国家的简单平均价相比,2007年我国销售电价约占国际平均价格的50.2%,工业电价约占国际平均价格的64.5%。

煤炭价格主要取决于成本和供求关系,电力价格主要取决于国计民生的承受能力,可见,煤电产业关系受困于资源成本上升与改善国计民生的宏观矛盾格局中,煤电矛盾实质是“市场煤”与“计划电”的体制矛盾。政府既然不允许将资源成本上升充分传导为电力价格上涨,那就应该通过调整财税政策,来适当照顾电力行业的利益。对电力行业利益与国计民生整体利益的关系未予理顺,而向上游行业倒逼,损害国有重点煤矿利益,这是不合适的。

二是电力行业不肯轻易放弃既得利益。近两年来,虽然煤炭企业多有盈利、电力企业确有亏损,就当前的盈利水平来看确是“煤高电低”,但从媒体报道的一些社会现象来看,两个行业福利水平仍是“煤低电高”格局,对此,电力行业不会轻易放弃其既得利益,不会轻易将其福利水平降低到与煤炭行业基本均衡的水平。

二、五大发电集团2009年度电煤合同全部未签及其原因

1.五大发电集团电煤合同无果而终的表象原因是价格之争

2009年度的煤炭产运需衔接,与冶金、化工、生活、建材等行业以及电力行业除五大发电集团公司以外的电力企业之间的煤炭合同皆顺利签订,而且合同量价明确,唯独与五大发电集团公司的电煤合同一吨未签。从表面上看,与五大发电集团电煤合同未签的主要原因是价格之争:五大发电集团主张电煤合同价格下调50元/吨,煤炭方面主张适度上调,神华、中煤等煤炭企业提出涨价10%的要求。双方各持己见,互不相让,以致无果而终。

2.煤电双方各有其理

煤电两个行业皆未就其价格主张正式阐明理由,仅从媒体报道的情况看,煤、电双方价格主张的主要依据可归纳如下:

电力方面的理由为:2008年电煤价格上涨幅度较大,年初签订的电煤合同价格上涨元/吨,年内中煤、神华等大型煤炭企业的电煤合同价格基本稳定,一些地方煤矿的电煤合同价格上涨近100元/吨,市场价格上涨幅度更大。尽管2008年内两次上调电力价格,但由于电煤采购成本上升、财务费用增加和发电设备利用小时下降等原因,火电行业出现较大亏损,月亏损689.4亿元,亏损面达60.2%。2009年火电设备利用小时还将大幅下降,只有降低电煤价格,才有希望不再亏损。而煤炭行业盈利水平较高,可承受电煤价格下调的不利影响。

煤炭方面的理由为:一是向五大发电集团销售电煤将出现大额亏损。2008年月,原中央财政煤炭企业原选煤单位成本313.4元/吨,增长43.6%;电煤平均售价313.5元/吨,增长27%,该增幅明显低于煤炭成本增幅和全部商品煤综合售价增幅45.2%,其原因是多数国有重点煤矿的电煤合同价格年初涨幅低、年内未上调。扣除按市场价格销售给除五大发电集团公司以外的电煤,重点煤矿向五大发电集团电厂销售电煤是亏损的,多数企业亏损额度在100~200元/吨之间,在煤炭价格大幅上涨的形势下,仍有大同、陕煤、龙煤、大雁等国有重点煤矿因向五大发电集团公司供应电煤比例较高而亏损或处在亏损边沿。2009年煤炭产品增值税负担升高3.8%,资源税上调、工资上涨、山西省“两费一金”可能向全国推开等,将使煤炭成本继续大幅上升,

如果不上调电煤合同价格,吨煤亏损额还将大幅增加。二是电煤合同价格与市场价格相比,仍有较大差距,多数大型动力煤生产企业电煤重点合同价格比市场价格低200~300元/吨,遵循“同质同价”和“大户优惠”的营商准则,在市场价格较高时期电煤合同价格可以适度低于市场价格,但也不能因销售电煤而出现巨额亏损。三是电价已有上调。2008年国家两次共上调火电企业上电价约0.037元/度,以发电实物煤耗500克/千瓦时计算,大概能抵消74元/吨的煤价上涨,2009年仍有上调电价的可能,据此,电煤合同价格应该上调。

针对电力方面提出的降价理由,煤炭方面不以为然,认为:

首先,火电设备利用小时确实在下降,但煤矿产能利用率也在下降,双方本是难兄难弟,市场并未厚此薄彼。如果有差距,也是煤炭行业受市场疲软的冲击更大,这是因为,煤炭成本中固定支出所占比例较高,诸如通风、排水、地面塌陷补偿、煤炭企业办社会等费用,都不会因煤炭产量减少而节支,而电厂停产后没有那么多必须照常支出的固定费用。

第二,电力行业确实已经大面积亏损,但亏损的主要原因绝非国有重点煤矿的电煤合同价格“高”,而是电力企业向其它市场主体以较高价格采购了很大一部分电煤,以及火电企业财务费用过高等。煤炭行业的盈利,很大一部分是小煤矿的暴利,另一部分产生于成立时间晚、资源条件好、体制包袱轻、不具代表性的两、三个大型企业,曾在市场疲软期间经历较大苦难、体制包袱重、资源条件一般、占大型企业产量70%以上的原国家统配煤矿,本指望在市场旺盛期间有所积累,但在电煤供应紧张时将大量本可高价销售的煤炭按较低价格、超合同计划供给五大发电集团,承受了巨大损失,以致其在市场旺盛期间仍然接近亏损边沿甚或有重大亏损。

第三,电力行业确实大面积亏损,但并非全行业亏损,国家并未重点保护的许多电厂仍有一定盈利,煤炭企业供应这些盈利电厂的电煤价格皆高于五大发电集团,个中原因还须认真分析。

3.五大发电集团电煤合同全部未签的实质

对煤电双方的价格主张,应该说,国有重点煤矿要求适度涨价合情合理,五大发电集团主张下调50元/吨也情有可原。五大发电集团电煤合同全部未签,实质上五大发电集团面对“市场煤”与“计划电”之间的体制矛盾所做出的无奈选择,体现了五大发电集团对体制矛盾之“系铃人”的“解铃”期待。尽管五大发电集团深知煤炭成本上升传导为电煤价格上涨是市场规律,深知对抗市场规律只能是事倍功半,但也只能通过联合抵制与国有重点煤矿之间的电煤合同价格上涨来做出一种无可奈何的姿态,以此期待政府按已经确立的煤电联动政策上调电力价格,消化其面向除重点煤矿以外的市场主体高价购煤所致的过高采购成本。

三、2009年电煤合同价格之争的可能后果

1.政府不会直接协调电煤价格

与五大发电集团的电煤合同已经搁置了三个月,对于多数国有重点煤矿而言,五大发电集团公司已经不再是优质客户,在三个月的僵持过程中,一些国有重点煤矿已经陆续与其它行业用户签订了更多的电煤合同,也有五大发电集团下属电厂授权其子公司、孙公司按高出重点煤矿所主张的电煤价格与煤矿签订了部分合同。与五大发电集团公司的电煤合同将何去何从,引起各界关注和热议。对此,笔者认为,国家不应该、也不会直接干预电煤价格。

五大发电集团以联合行垄断而杯葛电煤合同,下属电厂不敢违逆上级旨意,又无颜面对一向给予大力支持的国有重点煤矿,只好回避与重点煤矿签合同事宜而“挟人民福祉以令政府”——不签合同,但煤炭不足时会及时告知政府我们即将因缺煤而停机,政府为人民福祉着想,只好强令煤炭企业供应电煤。在刚刚过去的三个月内,这一策略在先后经历迎峰度冻、举办大冬会的黑龙江省和其它多数省区,都玩得得心应手。如果国家认同“以联合而行垄断”,认同国有重点煤矿与其它行业所签订的煤炭合同都是可以随时作废的,那么,五大发电集团“联合垄断”及“挟人民福祉以令政府”等营商策略即可随时启用而且必然凑效,或许还会推广成为中国市场经济的特色之一。但是,国家的各项调控与管理措施都不会违背反垄断的法律精神,不会有损于合同法的权威,因此,政府不会屈从于“联合垄断”及“挟人民福祉以令政府”的营商策略。坊间传言国家即将直接协调电煤合同价格,笔者认为可能性不大,依据有二:一是近几年煤炭产运需衔接政策皆明确规定煤炭实行市场定价,煤炭价格的市场化改革不会走回头路;二是目前不存在国家干预煤炭价格的法定情形。

2.五大发电集团不与重点煤矿签订电煤合同的可能后果

五大发电集团不签电煤合同,会对电煤产运需衔接造成重大不利影响,还会对保障五大发电集团电煤供应的战略基础造成严重损伤,并损害国有重点煤矿的利益。

首先,对电煤产运需衔接造成不利影响。虽然2009年动力煤市场比往年宽松的可能性较大,但主要产煤省区关停小煤矿的范围和力度还有一定的不确定性,国家还将出台多少刺激内需的政策措施尚未完全定局,目前正是冬季取暖期结束、水电出力加大时期,但煤炭供求形势并未向过剩方向发展,因此,不能排除出现供应偏紧的可能,尤其不能排除出现时段性、区域性供应偏紧的可能。依照商业原则,供需双方未签合同,就谈不上履行合同,国有重点煤矿可以中断对五大发电集团的电煤供应;何况,持续不签订合同,将面临如何安排生产计划、如何抵扣增值税等一系列问题。目前依然正常供煤,是因为国有重点煤矿顾全国计民生的大局。但如果出现煤炭供应紧张,国有重点煤矿应该优先履行对其它用户的合同,不应优先供应没有合同的用户。因此,一旦出现煤炭供应偏紧状况,五大发电集团的电煤供应将再度面临危机。

其次,对保障五大发电集团电煤供应的战略基础造成严重损伤。从长远发展趋势看,我国煤炭资源人均占有量仅有世界平均水平的一半左右,在未来经济社会发展过程中,煤炭供应的“强约束”、“紧运行”即便不是常态,也必是偏紧时段长于偏松时段。国有重点煤矿是保障电煤供应的主体力量,电力企业本应趁煤炭供应相对宽松的时机,加强与国有重点煤矿之间的战略合作关系,扩大电煤合同订量,稳固保障电煤供应的战略基础。但五大集团公司基于近期内煤炭供应有望趋向宽松的预期,不惜搁置与重点煤矿之间的战略合作关系,这有损于保障其电煤供应的战略基础,是一种战略自残做法。

第三,终将损害国有重点煤矿的利益。当五大发电集团电煤供应面临危机时,国家极可能再度牺牲国有重点煤矿的利益,要求国有重点煤矿增加对五大发电集团的电煤供应,国有重点煤矿将不得不再度将本可高价销售的煤炭低价、超合同计划供给五大发电集团。

关键词:

煤电之争

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